姜楠楠 陈少强
生态文明是人与自然和谐共生的反映，体现一个国家的发展程度和文明程度。中国共产党是世界上第一个把生态文明建设作为行动纲领的执政党。从党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，到党的十九大报告明确“坚持人与自然和谐共生”是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分，再到党的二十大报告强调促进人与自然和谐共生是中国式现代化的本质要求，标志着中国共产党将生态文明建设提升到前所未有的高度。建立生态保护补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。近年来随着生态保护补偿制度体系逐步完善，实践探索日渐成熟，给流域生态治理带来了生态效益、经济效益和社会效益等综合效益的大幅提升。本文通过对财政支持流域横向生态补偿的特点的研究，分析财政支持存在的不足，提出优化财政支持流域横向生态补偿的相关建议。
实施生态保护补偿是生态环境保护建设的重要内容，自2007年全国首个跨省流域横向生态补偿试点新安江流域启动以来，财政部、生态环境部、国家发展改革委等部门相继出台了一系列政策文件，旨在推动全国省际以及省内的横向生态保护补偿机制建立，搭建上下联动、合作共治的政策平台。党的十九届四中全会明确提出把“落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度”作为坚持和完善生态文明制度体系的任务之一。2019年习近平总书记在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中指出：“全面建立生态补偿制度。要健全区际利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。要推广新安江水环境补偿试点经验，鼓励流域上下游之间开展资金、产业、人才等多种补偿。要建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点”。
经历十多年的发展，我国流域横向生态补偿从补偿方式、补偿资金来源到补偿内容等方面都有了丰富和发展。截至2023年，全国已有18个省份参与流域横向生态补偿，涉及全国13个流域。在该项机制的引领下，流域生态环境质量持续向好，生态保护与经济社会发展协同共进，实现了生态效益、经济效益和社会效益等综合效益的大幅提升。
二、我国财政支持流域横向生态补偿特点 （一）“中央引导，地方为主”的财政资金来源渠道逐渐形成
在流域横向生态补偿财政资金来源方面，中央与地方政府都发挥着重要作用。如新安江流域横向生态补偿第一轮试点（2012年至2014年）中，中央财政三年共拨付9亿元，地方上由浙江和安徽各出资3亿元，三年中央财政支持占比为60%；第二轮试点（2015年至2017年）中，中央财政共拨付9亿元，地方则由浙江和安徽每年各出资2亿元，三年中央财政支出占比为42.86%；第三轮试点（2018年至2020年）中央财政退出支持，由浙江和安徽两省每年各出资2亿元。在汀江到韩江流域生态补偿试点（2016年至2017年）中，中央财政共投入3亿元，福建、广东两省共出资4亿元，中央财政支持占比为42.86%。在引滦入津流域生态补偿试点（2016年至2018年）中，中央财政共计支付6亿元奖励资金，河北省和天津市三年合计出资6亿元，中央财政支持占比为50%。直至2020年，财政部等四部委发布《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建〔2016〕928号，以下简称《意见》），正式提出建立“地方为主，中央引导”的流域横向生态保护补偿原则。
从补偿方式看，中央财政资金实现从最初直接拨付到后来根据考核目标实现情况拨付相关奖励资金的转变。如新安江流域横向生态补偿试点中，三轮试点工作中中央均以直接补助方式投放共计18亿元予以支持。其后的流域横向生态补偿实践则统一采取根据考核目标实现情况确定奖励金额的方式。另外，财政部等多部委共同印发的《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》（财建〔2018〕6号）还设置了机制建设和机制运行两种奖励，强调“早建早给，早建多给”。地方财政资金支持方式则是统一采取由上下游政府共同出资建立生态补偿资金，签订补偿协议，根据协议约定的水环境目标实现情况进行分配。如九洲江流域生态补偿实践中，广西和广东两省共同设立九洲江流域生态补偿资金，2015年至2017年两省各出资3亿元，2018年至2020年、2021年至2023年期间各出资1亿元，专项用于九洲江流域水污染防治工作。
经过多地政府试点实践，地方政府协议约定的主要指标跨界断面水质均能稳定或优于协议要求。涉及23个流域断面中11个断面达到或优于地表水Ⅱ类标准，7个断面稳定达到地表水Ⅲ类标准，16个国控断面中有7个断面水质高于国家目标要求，说明生态补偿在提升流域水环境质量方面发挥了明显作用。
如广东与广西、福建两省分别签订九洲江流域、汀江-韩江流域水环境补偿协议，向广西和福建两地拨付环境补偿资金，以保障粤东、粤西两地的饮用水安全，不断改善自来水水质。经检测机构检测，两广跨省（区）交界断面石角水质明显改善，水质达标率由2014年的58.3%上升到2015年的75%，年均水质达到Ⅲ类水平。
有关专家基于新安江流域数据对跨省流域生态补偿的生态环境效应和减贫效应的实证研究表明，无论“输血型”还是“造血型”生态补偿，财政支出均有显著的减贫效应。
汀江流域生态补偿具有较好的外部效应，随着流域生态环境质量改善和功能提升，有效促进流域周边的房地产、旅游业和现代服务业快速发展，同时，在居民健康和景观价值提升等方面也具有较高的社会效益。
四、财政支持流域横向生态补偿的建议 一是理顺央地事权与支出责任划分。《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2020〕13号）将长江、黄河等重点流域以及重点海域、影响较大的重点区域水污染防治等事项，确认为中央与地方共同财政事权，同时提出适当强化中央在跨区域生态环境保护等方面事权。这就要求中央适度扩大流域横向生态补偿的事权范围和支出责任，加大对流域横向生态补偿的中央资金支持力度。
二是保持中央财政资金投入强度。进一步发挥财政资金在流域横向生态补偿中的杠杆效应，建立流域横向生态补偿专项资金管理和考核制度，合理扩大生态补偿资金支持范围，加大对上游地区因生态环境保护带来的财政减收增支的财力补偿。
三是强化中央财政资金引导作用，加大地方政府配套投入。建立从中央到地方的流域横向生态补偿财政保障机制，将财政投入强度作为地方环境保护工作的考核项。引导社会资本积极投入。引导和鼓励市场化、多元化流域补偿机制创新，对撬动社会资本效应显著、环境质量改善突出的地方给予倾斜。鼓励以地方政府加强区域协商、推动协同治理，自发建立流域横向生态保护补偿机制，探索省域间市场化、多元化的流域生态补偿方式，撬动更多社会资本进入生态保护领域。
在实践中，流域横向生态补偿方式仍以“输血型”资金补偿为主，政府横向间资金补偿标准偏低，与流域上游动辄数百亿的生态环境保护资金投入相比杯水车薪。另外国家奖励资金的获取渠道一般是申报中央水污染防治专项资金，申报需要地方政府配套数十倍于奖励资金的项目经费，对于部分欠发达地区来说，又会大幅增加财政压力，对上游政府整体吸引力有限，从而导致上游地区建立生态补偿机制的积极性不高。因此，需进一步加大地方政府横向转移支付力度，可由地方政府共同协商，在自身财力范围内，促进更加公平、有效地实现生态产品价值。
《意见》提出流域上下游地区可根据当地实际需求及操作成本等，协商选择资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式。但实践中除了资金补偿外，各地在产业、人才、园区等补偿方式方面的探索十分有限。各地应综合考虑生态保护现状、生态保护成本、生态保护成效以及地区经济社会发展水平、财政承受能力等因素，因地制宜选择合适的生态补偿方式。充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，支持生态保护与生态产业发展有机融合，在保障生态效益前提下，采取多种方式发展生态产业，推动生态优势转化为产业优势，提高生态产品价值拓展生态产品价值实现模式，实现生态保护地区高质量发展。
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注：原文载自《新理财》2023年第4期，本次发表有较大改动。
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